一、行政诉讼与民事诉讼交叉案件的概述

（一）行政诉讼和民事诉讼的概念及特点

所谓的行政诉讼,具体指的是政府机关依法针对行政行为实施司法审查的相关法律制度。目前,我国行政诉讼具体指的是法院在受理当事人以及其他诉讼参与人的诉讼之后,依法审理行政机关的行政行为是否具备合法性。[1]而民事诉讼则具体指的是法院在受理当事人以及其他诉讼参与人的诉讼之后,依法审理并解决各种民事纠纷案件并形成的诉讼法律关系之和。[2]

在对比了行政诉讼和民事诉讼之后,能够发现下面几点不同:第一,案件性质有所不同。行政诉讼需要重点解决的是行政主体和行政管理相对人之间发生的行政矛盾纠纷,双方当事人是管理与被管理的关系,至于民事诉讼则是解决平等主体之间出现的民事矛盾纠纷,不存在管理关系;第二,两者各自适用的实体法律规范存在差异性。[3]其中,行政诉讼所适用的是行政法律规范,比如《治安处罚法》以及《土地管理法》等,至于民事诉讼则适用的是民事法律规范,比如《民法通则》以及《合同法》等;第三,诉讼目的有所不同。公民、法人或者是其他团体组织提起行政诉讼的目的,是要保障自身的合法权益,而提起民事诉讼的目的,则是要确保自身的民事权利;第四,两者诉讼主体存在差异。在行政诉讼当中,诉讼主体的被告一方必然会是行政机关,同时行政机关不可以反诉原告。至于民事诉讼则并非如此,双方当事人的权利是对等的,可以提起诉讼,也可以反诉;第五,法院受理行政诉讼与民事诉讼的条件不一样。一般行政诉讼需要通过行政复议才可以正式提起,而民事诉讼则可以省略这个过程;第六,举证责任不一样。在行政诉讼当中,举证责任需要行政主体来负责承担,而民事诉讼则是“谁主张、谁举证”;第七,两者的审理原则不一样。在行政诉讼当中,不适用庭外调解,而民事诉讼则是可以进行调节。[4]

（二）行政诉讼和民事诉讼交叉案件具体内容

行政诉讼与民事诉讼交叉具体指的是在案件审理的时候,需要同时进行行政诉讼和民事诉讼并且两种诉讼的基本内容存在特定关系。行政诉讼和民事诉讼交叉案件有以下几个特点:第一,法院已经受诉审理一个争议,但还没有结案。这时如果有另一个争议诉讼到法院,法院应当先决定这两个案件受理的先后次序。当在处理一个争议时,又有其他案件需要审理,则法院需要做出先审理哪个案件的决定。第二,交叉的行政诉讼与民事诉讼具有关联性。关联性是交叉案件的本质特征。这里的关联性不是理论范畴的相互关联,它包含的因素有两个:一个是产生原因的相互关联,民事纠纷引起了行政争议或者是民事纠纷导致行政争议;另一个则是解决上的互相影响、互为先决条件,即民事纠纷有效解决能够作为行政诉讼有效解决的基本前提。第三,行政争议和民事纠纷交叉案件当中,民事纠纷的双方当事人通常作为行政争议的原稿以及第三人。如果一方当事人并非另一个诉讼案件当事人,则两起诉讼之间不具备关联性。

（三）行政诉讼和民事诉讼交叉案件的具体表现方式

行政诉讼与民事诉讼交叉案件具体表现形式有两类,一类是民事诉讼是主诉,然而它的解决却—个甚至多个行政争议为前提的案件,第二类则是行政诉讼是主诉,其解决的是以一个甚至多个民事争议为前提的案件。

1．民事诉讼中包含一个或多个行政领域的问题

民事诉讼中包含一个或多个行政领域问题，给司法实践带来了很大困扰。第一,民事诉讼中是不是可以直接审查具体行政行为的合法性,是不是可以撤销具体行政行为,程序应该怎样操作?第二,如果案件当事人在提出民事诉讼后,再以行政部门的行政行为违法为由提起行政诉讼,在程序上应该如何处理?

而在以民事纠纷为主,附带关联行政争议的法律案件当中,主要特征包括下面几个:第一,该类案件本质还应该是民事争议案件,通常争议是出现在平等主体之间,并非是行政行为引发的,然而因为有了行政行为的参与,导致民事纠纷趋于复杂化;第二,在该类案件审理过程当中,居于重要地位的是行政问题,本身是作为民事审判的基本前提。同时,还应该确认行政行为是否具有合法性,然后才能够继续审理民事诉讼。最后,原告在民事纠纷处理过程中不能要求取消行政部门行为具体行为,却能够因为行政行为不合法提出抗辩。

2．行政诉讼中包含一个或多个民事领域的问题

行政诉讼是主要诉讼,附带民事纠纷的诉讼有这样的特征:第一,在这些诉讼中不仅存在行政争议,并且存在民事纠纷,但行政争议是诉讼的关键问纠纷,民事纠纷只是于行政争议的争议。第二,这类案件中的行政争议与民事纠纷从内容上有不可分割的关系。第三,在该类案件审理过程当中,行政争议和民事纠纷不可以分开单独审理,而是要互为前提,一起解决。

二、行政诉讼和民事诉讼交叉案件出现的原因分析

对于行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理不能一刀切,不能简单的认为此类案件的性质是以行政争议为主还是以民事争议为主,要处理好此类案件,就必须建立起一套完善的法律纠纷解决体系。在建立这个纠纷解决体系之前,必须对此类交叉案件产生的原因作出进一步细致的分析。

（一）现代社会行政权的不断扩张

随着经济和社会的不断发展,行政权原有的功能不能适应新的社会发展的要求,为了适应人类社会新的发展需求,现代行政权在社会调整领域不断扩张,这种扩张趋势直接引致越来越多的民事活动被置于国家行政权的约束之中。在19世纪,受到自由主义政治理念和法学观念的影响,国家的作用只限于间接地保障市民社会的自律运行秩序,国家扮演了一个守夜人的角色。[5]到了20世纪以后,随着经济领域凯恩斯主义的兴起和西方社会对自由主义法学的反思,国家对市民社会的积极干预已经成为社会发展的一个重要趋势,与此同时,国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。为了公共利益，当代社会的经营活动在一定程度上置于行政管理权之下;民事主体若要实施某种民事法律行为,必须同时接受相应的行政权的管理,行政权己经日益扩张到人们生活的每一个角落。伴随着行政权的扩张和行政法律理念的转换,行政作用的领域和范围明显扩大,行政行为的行使方式也出现多样化的态势,如行政立法、行政合同、行政强制，除了这些传统的行政行为之外,行政裁决、行政确认等新的行政行为方式也逐渐被国家所采用。[6]行政机关不仅能作出具体行政行为,还对某些与行政管理相关的民事争议具有司法裁决权。行政确权行为总是引起民事与行政争议的交叉和重合。行政权的不断扩张导致行政行为所涉及的内.容越来越多的与民事行为涉及的内容相冲突,越来越多的社会活动也伴随着行政内容。

在我国,诸如土地、矿藏、山林、草原、水域以及商标、专利等知识产权引发的争议,大多与行政权的行使有关。由于行政机关行使了诸如行政裁决、行政确认、行政许可等权力，才使普通的民事争议变成了比较复杂的混合争议案件。此外,某些行政主体所作出的鉴证、确认、认定、证明等行政确认行为也总是会引发民事争议与行政争议,或在民事争议未能解决的同时引发新的行政争议。

（二）违法行为的竞合

在一般意义上理解,民法和行政法在调整对象、调整方式及调整手段等方面存在着根本的区别,但在具体案件的处理过程中,有时候二者却存在着紧密的联系,出现两种违法行为相互交叉和竞合的情形,即当事人实施的一种违法行为既属行政法律规范的调整范围又属于民事法律规范的调整范围。在现实生活中,往往出现这样的情形,即当事人实施的一种违法行为,产生了两种不同的法律后果,既要承担行政责任,又要承担民事责任。

我国《行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。”《治安管理处罚法》第八条规定：“违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。”从上述法律规范中可以看出,某种行为在违反行政法律的同时如果还侵害了他人的民事权益，行为人不仅需要承担行政法律责任,同时也要对给他人所造成的民事损害承担相应的民事责任。

（三）公法与私法间的相互交叉

民事诉讼法与行政诉讼法所要解决的实体法律问题是不同的,这两大诉讼法所对应的实体法上的权利义务分属不同的部门法调整。从一般意义上讲,民法和行政法在调整对象、调整手段方面有根本区别,但在特殊情况下又有着极为密切的联系,两法之间很大部分的法律规范存在相互交叉和重合的情形。[7]因此,两法调整范围的重叠和交叉实际上是发生诉讼交叉的重要原因。正是因为民事法律与行政法律在调整范围和调整对象方面的交叉与重叠,反映出公法与私法之间的勾连,使公法与私法存在交叉的问题得到人们的广泛重视,从而进一步理解了公法与私法之间的交叉是行政诉讼与民事诉讼交叉案件产生的重要原因。

（四）法律规范的缺位

行政和民事法律规范的缺位是产生行政诉讼与民事诉讼交叉案件的另一个重要的原因。就行政法律而言,尽管我国近些年颁布和修改了《行政许可法》等多个重要的行政法律法规,但是我国的行政诉讼制度尚不健全,行政诉讼法也长期受不到足够的重视。因此行政诉讼长期处于一种附属性的地位,独立的体系还有待于具体的形成。从法律的形成历程来看,我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼,在《行政诉讼法》制定和实施之前,人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序。《行政诉讼法》颁布实施后,最高人民法院在《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见》第一百一十四条还明确规定：“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定。”可见我国的行政诉讼制度还受制于民事诉讼的法律规定。

 一方面由于我国的行政法律制度尚不健全,从而造成行政法律规范大量缺位,致使实践中出现的大量实际问题难以有效和圆满的解决,其中民事诉讼与行政诉讼交叉案件的问题就是其中典型的代表。从现有法律规范出发,我们无法具体解决司法实践中出现的相关问题。另一方面,我国的民事法律规范也未对民事诉讼与行政诉讼交叉案件的处理提供明确的程序和方案,民事法律规范也存在缺位的问题。综合两方面的因素,在我国现有的法律条件下,行政诉讼与民事诉讼交叉案件尚无法有效并完满地进行处理。

三、行政诉讼与民事诉讼交叉案件审判实践中存在问题的解决对策

（一）行政诉讼与民事诉讼交叉案件的审理模式

行政诉讼与民事诉讼交叉案件的解决具有相当的复杂性,我国在建立相应的法律制度时,应当立足于我国基本国情，以解决纠纷为基本目标,分别设置不同的审理模式，实现以行政附带民事诉讼为主,民事附带审查行政纠纷、行政诉讼与民事诉讼分别进行的审理模式。

1.行政附带民事诉讼

行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时,对与该行政案件相关的民事纠纷一并加以审理裁决的制度。从诉讼理论上来看,行政附带民事诉讼是两个诉的合并,而且这两个诉讼是由行政机关的具体行政行为引起的,即行政机关在行使行政权力的同时对行政管理相对人之间的民事纠纷一并加以处理,或者民事纠纷与具体行政行为有内在的牵连关系。因为上述案件中的民事诉讼问题是由行政诉讼派生的,而且在行政案件的审理过程中民事纠纷需要附带予以解决,所以有必要采取行政附带民事诉讼的方式对案件进行处理。

2.在民事诉讼中一并审查相关行政纠纷

由于行政诉讼与民事诉讼交叉案件具有一定程度的复杂性,单纯依靠行政附带民事诉讼制度来解决所有交叉案件不具有现实性,为了更好的适应司法实践要求,妥善处理交叉案件,我国需要建立相应的补充模式,在民事诉讼一并审查相关行政纠纷可以填补行政附带民事诉讼制度所不能解决的纠纷中的一部分空白,同时,《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第(五)项规定，“本案须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的,中止诉讼”，《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若千问题的解释》第五十一条第一款第(六)项也规定，“案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的,中止诉讼。”上述法律规定正是解决行政诉讼与民事诉讼交叉案件的重要法律依据。因此,建立在民事诉讼一并审查相关行政纠纷的补充模式不但具有必要性,而且具有可行性。

3.行政纠纷与民事纠纷分别处理

行政诉讼与民事诉讼交叉案件必须分开处理的情况一般体现在民事诉讼的过程中,如果民事纠纷的解决取决于对具体行政行为合法性的认定,行政纠纷的解决就成为解决行政诉讼与民事诉讼交叉案件的前提和基础。在民事诉讼过程中,这种情况表现为:一是具体行政行为作为民事纠纷一方当事人主张的事实证据,而另一方当事人对具体行政行为的合法性提出异议,该具体行政行为的合法性难以确认;二是民事诉讼双方当事人对具体行政行为的合法性并无异议,但民事审判程序的进行依赖于该具体行政行为，但是该具体行政行为是否合法难以认定。

这类案件主要体现出下述特征:第一,此类案件由民事纠纷所引起,而不是行政行为所引起的;第二,具体行政行为的合法性是案件得以解决的基础,是民事纠纷得以解决的前提,具体行政行为合法与否,直接影响当事人民事权利的实现;第三,当事人在民事诉讼过程中没有直接请求确认具体行政行为的合法性,而是将该具体行政行为作为支持其诉讼请求的证据材料,另一方则以该具体行政行为不具有合法性进行抗辩,或者具体行政行为本身的合法性难以确认。[8]处理此类行政诉讼与民事诉讼交叉案件的程序应当进行区分:一方面在民事诉讼过程中,当事人双方对具体行政行为的合法性提出质疑,而且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。在这种情况下,民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序,在法院作出行政诉讼生效判决后再恢复中止的民事诉讼程序;另一方面,在民事诉讼过程中,双方当事人虽然对具体行政行为的合法性提出质疑,但当事人双方均未提起行政诉讼,或者民事审判庭自身认为民事审判依赖于该具体行政行为合法性的认定时,民事审判庭应当告知当事人首先提起行政诉讼,中止对民事争议的审理,待对具体行政行为的争议解决后,方可重新审理民事争议。

（二）行政诉讼与民事诉讼交叉案件的解决方式

对于行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理,法、德等大陆法系国家主要采取了三种不同的处理方法:第一、根据原告起诉主张来判断具体的诉讼标的是民事争议还是行政争议;第二、民事和行政审判庭各自具有相应的审判权限和审判职能,相互尊重彼此作出裁判的法律效力;第三、即使具体行政行为存在法律上的瑕疵,在未经有权机关宣告其无效或撤销前,民事审判庭原则上不得否认该具体行政行为的法律效力。虽然法、德等国的处理方法存在一定优势,但是随着我国法律制度的不断健全,有不少学者对法、德的做法提出了一定的质疑,因此,我们在选择行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理模式时,要从当事人的基本诉求出发,结合案件的具体情况,以诉讼效率原则为指导,以有利于节约司法资源、减轻当事人诉累以及公平公正的原则出发来解决我国行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理问题。

（三）行政诉讼与民事诉讼交叉案件相关法律法规的完善

行政诉讼与民事诉讼交叉案件的解决是行政诉讼法学以及民事诉讼法学研究中的重要理论问题,也是司法实践中亟待解决的重要问题。党的十六大报告指出,“完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益”。《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的修改是现阶段我国诉讼法学界热烈讨论的重要理论和实践问题。基于本文对现阶段我国处理行政诉讼与民事诉讼交叉案件的司法实践和社会需求,我们应当以现行法律的具体规定为基础,从理论上和审判实践上对行政诉讼法的修改提出如下意见。

第一,确立行政诉讼附带民事诉讼制度。在行政诉讼中,附带解决相关的民事争议,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,方便人民群众诉讼,方便人民法院办案,维护法律的尊严,监督行政机关依法行政都具有重要的意义。由于我国《行政诉讼法》及有关法律没有对行政附带民事诉讼制度作出明确规定,因此导致在司法实践中,诸如对行政附带民事诉讼的产生和存在、成立的条件和范围以及具体的审理程序、操作规程等一系列重要问题上存在很大的分歧。从立法的角度来看,应当在现行的《行政诉讼法》中设专章对行政附带民事诉讼予以规定,一明确行政诉讼附带民事诉讼的范围,以消除审判实践中的分歧;明确规定行政诉讼附带民事诉讼的成立条件及审理程序,使行政诉讼附带民事诉讼在具体的司法实践中有法可依,保证行政诉讼附带民事诉讼具有可操作性。行政诉讼附带民事诉讼在理论法学界己经有了广泛和深入的研究,其建立行政诉讼附带民事诉讼制度已经被司法界高度重视,因此我们应尽快改变我国关于民事诉讼附带行政诉讼交叉案件处理的现状,一为一司法实践提供具体的、可操作的法律依据,进一步建立并完善我国的行政附带民事诉讼制度,为行政诉讼与民事诉讼交叉案件的顺利解决奠定重要的基础。

第二,建立民事审判对具体行政行为的合法性进行审查的法律制度。以民事争议为主涉及行政争议的交叉案件从本质上来讲更接近于一种民事纠纷,如果当事人欲选择诉讼方式寻求救济,那么直接提起民事诉讼应该说更具有合理性。若不能在民事诉讼中直接审查具体行政行为的合法性,那么诉讼必将造成当事人的诉累,浪费司法资源。因此在民事诉讼中如果需要认定行政机关的具体行政行为的合法性时,法官能够适应相关的法律对其进行合法性审查,并作出裁判具有重要的现实意义。建立民事审判对具体行政行为的合法性进行审查的制度,使司法权能通过自身的运作实现对行政权的监督,将行政主体的具体行政行为看作是民事审判的诉讼证据,有利于诉讼效益价值的实现。[9]因此,应当在行政诉讼法中明确民事审判对具体行政行为合法性审查的合理性,并要求民事诉讼证据规则中设立专门条款,明确民事审判对具体行政行为审查的范围、方式及具体的程序,以实现对具体行政行为合法性进行审查的可操作性。