论文提要：公益诉讼随着一些关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，引起广泛的社会关注，近年来逐渐成为一个司法热点话题。遗憾的是，在我国，公益诉讼在立法和司法方面与许多国家相比严重滞后，使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”，司法功能未能得到有效发挥。当前，加强公益诉讼制度研究，尽快从立法和司法上建立、完善行政公益诉讼制度，依法维护国家利益和社会公共利益已成当务之急。
随着法治进程的加快和公民法律意识的提高，行政公益诉讼这一法律新事物受到越来越多的关注。让我们先来看看2007年春节前夕发生的一件家喻户晓的事情。2007年1月11日，媒体报道了铁道部发言人宣布的今年铁路春运各类旅客列车票价一律不上浮，以后春运也将不再实行票价上浮制度的这一新闻。其中，提到次数最多的是关于中国政法大学在读硕士研究生郝劲松给铁道部部长的一封呼吁停止票价上浮的特快专递，媒体普遍采取褒扬的态度，充分肯定这一民间呼吁的积极性。然而，这封特快专递正是在郝劲松自2006年4月起因为春运涨价以铁道部、中国铁路、国税总局、北京地铁为被告先后提起六次行政公益诉讼但纷纷被判决驳回诉讼请求之后的无奈之举，正是这无奈之举，却促成了不涨价的承诺，维护了公共利益。行政公益诉讼制度的缺失，正是这一貌似辉煌胜利背后隐藏的法治遗憾，构建一套完善的行政公益诉讼制度将是解决这问题的根本途径。
一、行政公益诉讼概述
行政公益诉讼起源于罗马法。它是与私益诉讼区分而言的，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。因为市民及有关团体组织是公共社会的组织部分，有享受公共利益的权利，国家利益、公共利益、个人利益之间有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济”的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼、越权之诉等等，但内涵大致相同。
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，与传统行政诉讼相比，有以下几个特征：
1、诉讼主体的特殊性。行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。在行政公益诉讼中，被诉主体违法行为并没有直接侵害原告的权益，但是原告认为其侵害了公共利益即可以提起诉讼。因此，行政公益诉讼原告资格的确定并不是以存在法律上的直接利害关系为标准，而是以国家利益和社会公共利益受到某种危害为依据。
2、诉讼对象的公益性。行政公益诉讼保护的是国家、社会公共利益等公益，即使在诉讼过程中也可能获得对自己私益损害的法律救济，但相比公共利益的损害，私益的损害可以忽略不计。
3、诉讼效力的扩张性。在行政公益诉讼中，一般会有不特定的多数人依法享有原告资格，而依法向法院提起诉讼的往往只是其中的某个或某些人，因此，行政公益诉讼判决的效力往往并不局限于诉讼当事人，而是遍及所有具有原告资格的人。换言之，行政公益诉讼比普通行政诉讼更具有深远的影响，其诉讼效果已经不仅仅针对过去，而且有指向未来的意义。
4、诉讼具有明显的预防性质。行政公益诉讼起诉不以实际损害的发生为要件，只要根据有关情况能合理判断有侵害社会公益的潜在可能，即可提起诉讼。行政公益诉讼实际上是用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约了社会资源，在客观上起到了防患于未然的效果，改变了传统诉讼事后补救的被动性。
二、我国建立行政公益诉讼的可能性
从审判实践看建立行政公益诉讼具有现实必要性。在司法实践中，由于我国至今尚未建立起真正意义上的、较为完善的公益诉讼制度，导致在司法实践中存在着诸多审判盲区。除了针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼的公益诉讼外，我国立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。正如有学者指出的：由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度，因此，公民进行民事诉讼过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。行政法的历史，就是行政权力不断扩张的历史。由于社会日趋复杂，需要政府监管的事物日益繁多，这一方面使得政府的监管不可能面面俱到，难免有疏漏之处；另一方面使得政府滥用权力、不作为等违法现象也日益增多，特别是在危害公共利益方面尤为严重。近几年来，公共利益遭受损害的事件屡见不鲜，阜阳市劣质奶粉事件，食用油产品质量事件，环境污染问题、资源问题等等。这些在一定程度上与行政公权力的滥用有直接关系。对不断扩张的行政权予以制衡，建立行政公益诉讼制度在我国已具有现实的需要。
在实际生活中，已有公民开始意识到运用行政诉讼手段维护社会公共利益的必要性。在南京紫金山顶观景台案中，东南大学两名法律教师一纸诉状将批准观景台规划的南京市规划局推上被告席，要求撤销其许可行为。在实践中，也出现了类似行政公益诉讼的案例。2000年在四川发生的44名农民因国有单位违约的赔偿案件中，检察员出庭支持民事诉讼。2001年最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中明确规定，要求各级检察机关“对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向法院提起民事、行政诉讼。”各级检察机关积极主动代表国家提起、支持、参与行政公益诉讼，在运用司法手段保护国家和社会公共利益等方面已经进行了积极的探索和有益的尝试。因此，在我国建立行政公益诉讼已具有实际上的可操作性。
三、构建行政公益诉讼制度的设想
（一）原告资格的拓展
我国诉讼法领域长期以来存在着一种误区：认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。这种理念的弊端在于忽略了公共利益的存在，关闭了这些权利的救济之门。随着实体权利的广度和深度不断被司法发现和立法确认，正当当事人在程序当事人概念之下，有很大的扩张空间，进一步推动了当事人适格要件的缓和，引起司法权的扩大。近几年来，我国出现的行政公益诉讼案件的判决结果充分说明，不赋予民众行政公益诉讼的原告资格，其实就是在否认行政公益诉讼制度本身。据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且张贴大量带有色情内容的广告画。该市居民阎正学先生，以其影响少年儿童健康成长、明显侵害未成年人合法权益为由，要求文化局制止这种行为，遭到拒绝后遂向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由驳回起诉。随着现代法治的发展，这种严格的“直接利害关系”原则，受到人们的质疑和挑战。
我国要确立行政公益诉讼制度，首先就要对原告资格进行新的确认。笔者认为，我国行政公益诉讼的原告应由公民个人以及社会团体组成。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无利益即无诉权”的要求，将原告资格范围进行拓展。
有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的主体，但在现行政治体制之下，人民检察院并不适宜作为提起行政公益诉讼的主体，理由如下：
第一，中西检察体制差异，使得域外的经验无法在我国简单复制。西方各国的检察机关在国家权力系统中不具有独立的地位，属于政府部门的一个机构，检察院行使起诉权正是政府诉权的体现。而在我国一府两院的体制之下，检察机关与行政机关是相互独立的，检察机关作为行政公益诉讼的原告将会破坏既有的国家权力结构，使行政审判机关处于被动的局面。
第二，检察机关提起行政公益诉讼必然导致自身的角色冲突。在我国，当检察机关提起行政公益诉讼时，就同时取得了原告及法律监督者的双重身份，这种双重角色决定了检察机关在行政公益诉讼案件中将要承担起起诉和法律监督两种截然不同的诉讼职能，被告行政机关以及群众将难以相信法院裁判的公正性。
第三，检察机关提起行政公益诉讼逾越了行政诉讼检察监督的应有边界。检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，但这并不意味着检察机关可以无所不在。一般来说，法律监督是一种单向的、具有某种潜在强制力的行为，监督者往往站在一种比较超脱的立场上对被监督者的违法行为进行监察督促。检察机关提起行政公益诉讼不仅会造成检察监督权的膨胀，而且还会对法院产生无形的压力，最终导致司法判决公正性的缺失。
（二）行政公益诉讼制度的受案范围
关于公益诉讼的受案范围，西方国家一般是采取列举排除式和概括肯定式相结合的方式进行规定，即通过立法判例确定不宜进行受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为均属于法院的审查范围。这样就能够比较全面的将行政行为纳入司法审查范围之内。公益诉讼的目的在于保护公共利益，从而与以维护私人利益为目的的私益诉讼区别开来。然而对于行政诉讼而言，公益性与私益性之间的界限只具有相对意义。因为至少从理论上讲，行政权作为一种公权力，本身即为公共利益之体现，任何违法或不当的行政行为最终都会损害公共利益或影响公共利益的实现，在此意义上，行政诉讼都具有公益性。但尽管如此，行政公益诉讼受案范围的确定仍应从维护公共利益的诉讼目的出发，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。因此确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。主要包括以下两种情况：
1、侵害或可能侵害社会公共利益的抽象行政行为
根据《行政诉讼法》第2条规定，只有具体行政行为才可能进入司法审查的范围，抽象行政行为则不具有可诉性。实践中，抽象行政行为因缺乏相应的程序约束和法制监督，侵犯公民、法人合法权益的情形时有发生。相对具体行政行为而言，抽象行政行为与公益的关系更为密切，损害公益的可能性最大，将抽象行政行为纳入行政公益诉讼范围，是行政诉讼法发展的必然趋势。从我国目前的法制现状来看，将所有的抽象行政行为纳入行政诉讼的范围不现实，综合其对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面的因素，笔者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件较为妥当。
2、侵害或可能侵害社会公共利益的具体行政行为
《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定：“公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，可以提起诉讼。”笔者认为，将人身权与财产权作为受案范围的确定标准会限制行政诉讼案件的范围和种类。人身权与财产权属民法上的概念，但行政诉讼法保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括民事法律和行政法律赋予的权利。如果仅仅保护财产权与人身权，那么就意味着其他权益不受司法保护，行政机关可以任意处置而不承担责任，这有悖于《行政诉讼法》的立法目的，使相对人的很多权利在受到侵害后无法获得救济，形成巨大的权利救济真空。所以建立行政公益诉讼制度，应扩大受案范围，将涉及资源利益、公共设施利益、共有财产利益以及各种环境利益的案件纳入其中。
（三）确立行政公益诉讼中的特别制度
1、行政公益诉讼中的前置审查程序
前置审查起诉即公民提起行政公益诉讼之前，必须请求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。对公民来讲，前置程序程序相对繁琐，但优点却不可忽视。前置程序要求公民在起诉之前必须通知主管该项公益事业的国家机关，主管机关收到通知后必须在法定期限内对所诉事项作出决定。如果所诉事项属于主管机关不作为造成公共利益损害的，可以促使其及时行使职权，改正错误；如果属于他人的违法行为，主管机关可以采取强有力的行政措施加以制止，使问题迅速解决，减少不必要的诉讼成本支出。同时，采取前置审查起诉模式，可以维持稳定的诉讼秩序，防止原告滥用诉权。我国可依据各国通行的做法，在行政诉讼法中设置行政告知程序。也就是说，如果当事人了解到行政机关有违反公共利益的违法行为或不作为时，要先以书面形式给行政主管机关述明原行政机关违法的具体内容，要求行政机关改正损害国家利益和社会公益的行政行为，并要求行政主管机关在法律规定的合理期限内予以答复或处理。逾期不予答复或公民、社会团体认为处理不当，即存在行政诉讼标的时，可以向人民法院提起诉讼。
2、行政公益诉讼中的举证责任
行政公益诉讼举证责任可以分为一般举证责任和特殊举证责任。前者是指行政机关必须承担证明自己行为合法的举证责任，后者是指行政行为对公共利益造成的损害或可能造成的损害事实应遵循“谁主张，谁举证”的一般举证责任原则，由原告提供证据。此外，在一般情况下案件涉及相关法律法规数量较多且内容繁杂，被告应当承担提供法律法规及相关文件的责任。另外，对公共利益的损害程度的调查取证有时比较复杂，单靠原告的力量可能无法完成，相关行政机关应负有提供信息等协助义务。
3、诉讼费用的承担
按各国立法例，诉讼费用一般由败诉方负担，由原告先行预付。然而因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，所需费用往往为公民和一般组织难以承受，如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。因此，对于行政公益诉讼案件，不宜于由原告负担诉讼费，这样会促进广大民众对公共利益的关心，也加强了行政机关依法行政的高度责任感。
4、关于滥诉
由于行政公益诉讼的特殊需要，给予了提起诉讼的当事人诸多便利，这就不能不考虑到滥诉的问题。因此，有必要在创设行政公益诉讼制度之初，在制度上同时设置相应的配套措施，以有效防止滥诉的发生。借鉴行政诉讼制度发达国家和地区的有益经验，防止滥诉情形发生的措施就是设置一定的限制性程序，主要包括以下几个方面：
第一，在受案范围上，只适用于确实是出于维护公共利益之目的的诉讼，即只限于公共利益受到或者即将受到违法行政行为的侵害，且没有特定受害人或者特定受害人没有提起诉讼而引起的行政争议；
第二，在案件审理阶段，原告的自由处分将受到更为严格的限制，如对原告撤诉申请审查更加严格，对于事实清楚，证据确凿，被告的行为明显违法，侵害公共利益的，坚持不允许撤诉。同一案件原告申请撤诉后，不得以同一事实和理由再次提起诉讼。
第三，对和解要进行更加严格的限制，以便真正达到维护公共利益的目的。由于行政公益诉讼中原告和诉讼标的缺乏足够的利害关系，这就使原告对追求胜诉结果缺乏相应的动力，为防止原告在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定在法院立案时，原告交纳相当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。但是需要注意的是，在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。
由于我国行政法学理论研究起步比较晚，保护社会公共利益方面的法律体系还很不健全，司法实践中也经常出现在公共利益受到违法行政行为侵害时得不到法律救济的现象。依法治国方略和社会现实亟需新的行政诉讼法律制度的建立，行政公益诉讼制度的建立乃大势所趋。对于公益诉讼的法律设计，首先要修改《宪法》，在《宪法》中对公益诉讼做原则性规定，可以这样说，公益诉讼的确立，将在制度层面上为宪政的确立打下坚实的基础。然后以宪法规定为指导，对公益诉讼作出全面系统的规定，构建我国的公益诉讼法律制度。相信不久的将来，行政公益诉讼制度必将在我国确立。
