摘 要:城市法治化建设是落实我依法治国方略的举措;城市法治化的价值意蕴与法治国家具有一致性，其本身就是法治国家的重要组成部分;地方城市法治化建设是因地制宜推进法治国建设有力举措，也为国家法治建设提供经验和参考。城市法治化是法治在地域范围内的具体体现，它是以国家宪法、法律为基础，以保障人权为目的，以制约权力为重点的，适合地方城市实际的治理模式和状态，它通过规范的地方权力运作和普遍的守法意识，实现城市政治文明、经济建设、文化事业、社会秩序、公共服务等方面的全面协调发展。因此，没有法治的城市也不能称之为现代化的城市。城市法治化是城市经济现代化的动力所在，城市政治现代化的根本保证，城市文化现代化的制度基础，有利于促成人的现代化。
关键词：城市 治理 法治化
一、城市治理法治化基本内涵
城市治理的根本目标是城市社会的善治，城市善治以城市的物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明为基本内涵。城市文明与善治需要城市法治，城市法治既是构成城市文明的有机组成部分，又为城市善治奠定基础和提供保障。
（一）城市法治使城市更加民主，市民真正成为城市的主体，城市因此真正变成市民的城市。
城市法治促使城市的政府、法院等公共机构将为市民服务作为永恒的主题，一切从市民意愿和利益出发。城市法治需要培育市民的主体意识，培育市民的权利、责任、义务和守法观念，发展市民组织，促进市民及其组织与政府的互动与合作;城市法治维护市民的参政权，保障市民依法参与城市治理，实践基层民主和参与城市立法，参与城市公共行政，甚至参与司法。
（二）城市法治使城市变得更加以人为本，倡导着各种形式的人文关怀，促进着城市和谐。
城市法治贯彻平等精神，抑制和消除社会歧视，促使城市放弃“自私”立场，用开放心态与胸怀面向城市之外，所以用社会救助替代了收容遣送，并为农民工的权益提供平等的法律保护;城市法治确立城市的规则之治，但拒绝类似于道路交通管理中“撞了白撞”这样的僵硬条款，使城市规则更加鲜明地突出关照人的生命、人格尊严等价值观念;城市法治推动着城市建立和完善社会保障制度，关注与照应城市边缘人和弱势群体权益保护，彰显城市的人道情怀;城市法治制约着城市拆迁中的公权蛮横，为城市贫困者留出生存空间，缓和着城市管理执法中政府部门与社会边缘之间的冲突，凸显了现代城市的宽容精神。
（三）城市法治使城市变得更加安宁，促进着城市政治和社会的安全与稳定。
城市法治推动依法综合治理与规范“严打”运动，通过减少重大、恶性犯罪和降低犯罪率为城市创造安全与和平；城市法治在提升城市安全感、维护市民重大利益的同时，已经开始促使政法部门更加注意通过设定权限、完善程序约束权力，更为关注和保障人权；城市法治畅通着信访、诉讼等权益救济渠道，疏解着市民的不满和积怨，为城市完善着政治和社会稳定机制；城市法治还不断完善自身体系，为城市准备应急法治，使城市以法治方式有效处置群体性突发事件，以非常法制应对危机事态。
（四）城市法治使城市更值得信赖，使政府更有信用而社会更加诚信。
城市法治要求政府言而有信，不能出尔反尔和朝令夕改，承认和保护市民的信赖利益;城市法治推崇信用以促使社会讲求诚信，稳定和发展城市社会关系，使契约成为市民之间的法律;城市法治维护司法的地位和权威，保障司法在城市治理中的独特作用，促使政府和社会将司法判决等同于法律予以尊重和执行;城市法治反对造假、盗版和商业欺诈，承认和保护财产权和知识产权，维护城市商业秩序。公共信用和社会诚信为城市提供了另外一种安全，提升着城市的软竞争力，创新了城市的发展环境。
（五）城市法治使城市变得更为自然，维护自然环境对城市的意义，使城市的历史、人文、风土民情和生态和谐一体。
城市法治不仅为城市提供生态理念，通过制度为城市供应绿色、阳光、蓝天、清新的空气和净水，更促进着城市与环境友好相处，促使政府与市民更好地理解环境权、环境公平和后代人的权益，认真履行城市和市民的生态责任与义务，使人与自然的关系既有利于城市发展和当代人的利益，又着眼于未来以实现城市社会真正的持续发展。
二、城市治理法治化遇到的困境
城市治理法治化建设是一个涉及理念、体制、制度的复杂系统工程，尽管我国关于城市管理的探索取得了很多成功的经验，但基于我国体制机制特征和城市管理惯性，以及基于政府主导、公众参与的要求，不难理解提出的城市治理模式，在很大程度上依然是城市管理体制下的城市治理模式，是管理下的治理，管理是前提和目的，治理是方式和手段，治理是为了管理，而不是相反。所以，从现代法治化建设角度分析，城市治理法治化还面临以下主要难点。
（一）城市管理的法治价值仍较模糊。
长期传统体制下政府的城市管理以管理城市、造福市民为宗旨，贯穿整个城市管理过程的基本理念是为市民作主，其根本前提在于从事城市管理的公务人员具有足以令公众信服的全心全意为市民服务的品质，这样的前提自然衍生出对城市管理必须仰赖现代法治理念、遵循法律规制的淡漠，因为法治的前提是预设拥有权力的人都可能为了私利而滥用权力。由计划经济到市场经济，不仅是经济模式的转变，而且也导致国家治理模式的变革，即依法治国。城市管理的基本理念在法治国家进程中逐步从为市民作主向以市民为主转变，但这种转变从来都不是几句口号就能解决的，它涉及到公务人员观念的更新和行政机构职能的调整，甚至带来利益格局的重构。在现实工作中，很难使政府在城市管理时都能保证公众知情、专家论证和公众参与的实现，近年来在城市建设中鼓励公众参与且已经数次实践的“绿评机制”，有媒体对其运作提出质疑甚至喻为“鸡肋”就是一个例证。这种状况的出现与当下没有明晰和树立现代法治要求的城市治理法治化的价值理念有直接关系。在明确提出城市治理这一现代模式的情况下，明确树立以公众权益和公民权利的实现和保障为根本价值追求的城市治理法治化的价值理念已成为一种必然，这种价值理念突出公众在城市管理过程中的基础和核心地位，并以此构建起城市管理发生、发展的所有法律规范、体制机制，否则，城市治理法治化建设就会因为其可能脱离公众利益和公民权利的需要而最终难以真正实现。
(二)城市管理的治理结构尚未健全。
城市管理引入城市治理的概念是城市管理走向成熟的表现。管理更多的是管理者通过计划、组织、控制、指挥、协调和评价等手段实现其既定目标的活动，管理者与被管理者之间地位并不平等，通常是一种单向的命令与服从的关系，而治理更多体现的是一种制度架构和运作模式，追求责权的合理安排与相互制衡，治理参与者之间地位是平等的，通过民主、协商等达成共识、实现目标。城市治理是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动;市人民政府设立城市治理委员会，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系;城市治理委员会依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出的决议，政府有关部门、有关单位应当遵守和执行等等。但从管理走向治理的现实需要看，城市治理结构仍有缺陷，很难形成制衡的架构。一是决策机构职权不明。城市治理委员会是一个拥有对城员会所作决策的执行机构主要是政府有关部门、有关单位，是拥有城市行政管理权的公权机关，且市人民政府同时是城市治理委员会一切职权的授权单位。二是监督机构缺乏力度。城市治理的监督机构主要由政府部门、人大部门、司法部门，以及城市治理委员会、公民、法人或者其他组织等，与传统监督形式类似，都存在着监督主体多元而难以形成合力、监督渠道不畅而难以提高效率的弊端。
(三)城市管理的法定程序易于虚化。
拥有管理权的官员习惯于从个人的愿望或经验去运作城市管理过程、追求城市管理结果是城市管理实践中普遍存在的现象，随着城市管理法治建设的逐步推进，人们越来越认识到程序正义对保证城市管理的科学性、合理性和公正性的重要意义。但现实的具体实践表明传统的城市管理程序极易出现虚化现象。一是公开程序的虚化。其实城市管理很多规范性文件都规定除特殊情况外城市管理过程应当公开，但在谁决定公开、公开什么内容、不公开必须对谁负责等问题上由于缺乏对公众参与的尊重，从而在出现大量的形式上公开而实质上不公开、该公开而不公开等状况后却长期难以得到根本纠正，使公开流于形式甚至成为谋求形式合法的重要手段。二是民主程序的虚化。城市管理民主化的要求尽管表述不尽相同，确实早已有之，但由于在谁参与民主程序、选择何种民主形式、如何落实民主结果等问题上公众很难有发言权和决定权，使民主程序最终多是形式大于内容。
(四)城市管理的法律责任存在缺失
城市管理法律责任的严格规范和彻底实现是促进城市治理法治化由形式走向实质的有力保证。但在现实生活中，城市管理法律责任的追究无论在制度设计还是在执行效果上都存在很多不足。一是责任标准的缺失。责任标准应该包括量的标准和质的标准，量的标准是指一定城市管理违法行为应受到法律制裁的程度，质的标准是指一定的城市管理行为与一定的法律责任追究之间存在因果关系的必然性程度。由于受传统官本位思想的影响和权力博弈体制结构的约束，城市管理法律责任的量的标准往往要么过低、要么虚设，不能很好地达到惩前毖后的效果;出于对非法治因素的过多考虑，城市管理质的标准往往要么过于功利、要么过于模糊，导致忽视因果关系必然性，使该追究的人不被追究、不该追究的人却成了替罪羊。二是责任形式的缺失。法律责任从主观分析有过错责任与无过错责任之分，从法律性质看有民事责任、行政责任和刑事责任之分，目前的城市管理法律责任从主观上看只有过错责任，从法律性质看主要是行政责任。三是责任监督的缺失。加强对城市管理的全程监督对推进城市管理法律责任追究有重要意义。在当下，对城市管理责任的监督从监督主体的角度看，有同体监督和异体监督，在已有实践中更多的表现为同体监督。这两种监督从现有效果上讲都存在明显不足。
三、关于如何做好城市法治化治理的路径考量
良好城市治理离不开以依法治理与保障人权为取向的城市治理态势，以及由此主导的城市治理人文主义倾向。依法治理要求政府和市民在城市治理中依法而行，将治理活动纳入法律框架内，使城市治理成为真正的规则之治、善法之治，突出政府与市民守法在城市治理中的重要意义。但从根本上讲，依法治理更为关注政府在城市治理的表现，更为关注政府治理权的界限、规范和控制。
（一）进一步规范、控制城市治理权，实现城市治理权的秩序化与合理化，这是城市治理语境下依法行政和人权保障的基本要求。
调整城市治理态势，坚持实践依法治理，关键在于把握和确定城市治理权的界限并使之制度化。城市治理权的限度关系到城市政府的职能权限、市民社会自治和市民权利的保障。面对着经济转轨和社会转型，城市政府同样面临着职能转变，强化政府社会管理和公共服务职能，对于准确界定城市治理的概念和内涵具有重要意义。城市治理权的界定必须考虑政治制度、政府职能以及其他公权机构、市民及其组织在城市治理中的地位和作用，并建立在法制基础上。
（二）城市治理中的行政管制是有限度的，应当为市民社会自治、司法作用留出空间。
例如，将在网上发布侮辱他人的信息、散布不利于他人的言论、进行人身攻击、诋毁他人形象等网络恶搞行为纳入调整范围，对违反条例规定的网上恶搞者可以处以警告、对个人1000元以上5000元以下罚款、对单位3000元以上15000 元以下罚款，可以对违法者并处5日以下拘留。这种试图使政府管制直接介入公民之间发生的民事侵权纠纷的做法，引起人们的广泛质疑。事实上，虚拟空间与生活空间没有什么不同， 网络世界也不是无政府地带，政府、管制、法律的力量无所不在。网络不容许黑客、黄色、病毒、流氓软件，所以需要刑法、行政法规范网络世界。但政府的权能不是无限的，行政管制必须是适度的。这就需要改变城市管理的传统思维， 选择适当的城市治理方式，包括尊重城市社会的民间自治、健全司法设施和便利的诉讼尊重民事关系主体的意思自治等。
（三）城市治理依法进行，应当充分尊重和保障市民自由， 谨防城市立法、执法构成对市民权利的侵害。
近些年来，不少地方加强城市卫星监测体系建设，引发人们对城市管理与市民隐私权关系的争论和反思。例如，某市除各单位、小区安装在电梯轿厢、办公室等地段的摄像头外，中心城区已布设3600多处天网摄像头。在市民艰难推升城市公共生活透明度的同时，城市公权机关正在使市民生活隐密性急剧减弱。这在一定程度上保障了城市的安全，但天网电子眼式的监控也因其单方面的强制性构成对个人隐私的威胁。为应对各方面的质疑、消除市民恐慌和不满，相关城市出台办法对监测、监控加以规范。如何使治理方式有利于促进市民自由而不是相反，如何使治理手段符合法治和人权精神，这是城市治理中面对的新课题。
（四）城市治理的人性化代表了人们对城市治理语境下的依法行政与人权保障的新认识。
近几年来，人性化已成为城市社会治理的共识，并在制度和实践中不断体现。各类城市制度越来越关注市民的生存、生命等更为基本的权利和价值，城市与它的制度一同进步。这一进步还体现为城市管理和执法的人性化。执法人性化已经成为一个城市人文主义精神的重要评价指标。人们对执法人性化的基本理解有着基本共识，即在执法中充分尊重相对人的人格尊严，切实维护其权利，给予其人文关怀，进而赢得其对执法的理解和配合。人性化执法在一定意义上契合了以人为本的基本理念和人权保障的法治精神。当然，在城市治理中，应当防止对人性化执法的庸俗化理解，防止将人性化执法简单化、片面化为以人性感化和人文关怀赢得相对人对执法的理解和支持。人性化的前提是法治化，只有在遵守法律规定的前提下，人性化执法才有存在的空间，只有坚持实践依法治理的原则，城市执法人性化才有保障。把人性化执法建立在对利益作用机制、依法治理原理的深刻理解和尊重上，是城市执法人性化持续存在和健康发展的关键。
