一、 政府信息公开行政诉讼产生的背景及现状

政府信息公开诉讼，其保护的诉讼利益应当是相对人的知情权。2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》作为中国第一部规范政府信息公开的地方规章正式生效。第29条明确规定了公众因知情权受到侵害可以向法院提起诉讼。之后出台的《上海市政府信息公开规定》第32条规定：“公民、法人和其他组织认为政府机关违反本规定的具体行政行为，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼；公民、法人和其他组织也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。”《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)虽然只是行政法规，但意义不容低估。第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第一次明确规定了以行政诉讼的形式，为公民、法人、其他组织获得政府信息提供法律保障。

《条例》实施之来，政府信息公开案件在法院从无到有，快速上升，主要涉及国土资源、规划、乡镇政府、公安、社会保障、财政、教育等基本民生的行政管理领域。早期此类案件原告的诉请比较简单，案情也不复杂，多数案件以判决被告不履职违法或被告主动履行法定职责，原告主动撤诉结案。之后的案件，原告要求公开的内容越来越多，案件争议的事实也越来越多，对《条例》的理解也越来越深刻。作为新型案件，政府信息公开案件在司法实践中争议颇多，而政府信息的界定、公开例外情形的把握、裁判方式和诉权滥用的防范应对等问题尤为值得关注。

二、政府信息公开行政诉讼的受案范围

《条例》第33条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，该条文是人民法院受理政府信息公开案件的直接依据。

（一）受案范围的列举

1.向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者不予答复的。

根据条例的规定，除了行政机关主动公开政府信息之外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。如果行政机关对申请予以拒绝或者不予答复，公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。

2.认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的。

行政机关对于政府信息公开申请予以拒绝、不予答复可能引发诉讼，行政机关对于政府信息予以公开，同样可能引发诉讼。条例规定，申请人可以在申请中对申请公开的政府信息的内容进行描述，行政机关应当准确地公开；申请人还可以对申请公开的政府信息的形式提出要求，行政机关在可能的情况下应当按照申请人要求的形式予以提供。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关公开政府信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式，就可以提起行政诉讼。

3.认为行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的。

条例规定，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。如果第三方认为行政机关依申请公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私，但行政机关没有书面征求其意见，或者在其明确不同意公开的情况下仍然决定公开，就有可能提起行政诉讼。

4.认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求行政机关予以更正，行政机关拒绝更正、不予答复或者不予转送有权机关处理的。

条例规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。要求更正行政机关提供的与其自身相关的不准确的政府信息记录，其实属于个人信息保护的范畴。由于我国尚没有制定个人信息保护法律，考虑到个人信息保护问题日益迫切，又与政府信息公开密切相关，在制定条例时就增加了这样一个条款。既然公民、法人或者其他组织在有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的情况下，有权要求该行政机关予以更正，行政机关也有更正的义务，那么在遭到拒绝或者不予答复时，就可以提起行政诉讼。

5.法律、法规规定可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件。

前列四类是可诉性政府信息公开行政行为的主要类型。如果法律、法规对可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件作出规定，人民法院应当受理。

（二）受案范围的排除

1.主动公开政府信息的行为

对于主动公开政府信息的行为能否起诉，学术界和实务界存在不同意见。第一种意见：能够起诉。认为无论是主动公开，还是依申请公开，都是条例赋予行政机关的义务。条例关于提起诉讼的规定也并没有将主动公开行为排除。第二种意见：能够起诉，但要在原告资格上限定一定条件。有的主张应当限于侵犯其合法权益。第三种意见：直接排除在受案范围之外。

2.行政机关对于同一申请人就同一内容反复提出公开申请的重复处理行为以及不重复答复行为。

实践中，少数当事人滥用信息公开申请权、滥用诉权的现象比较突出。同一申请人就同一内容或相似内容反复提出公开申请，如果行政机关拒绝公开或者不予答复，就提起行政诉讼。导致行政机关和人民法院不堪重负，极大地浪费了行政资源和司法资源。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，见于《若干解释》第一条第二款第（五）项。无论是重复处理行为还是不重复答复行为，均应排除在受案范围之外。

3.历史信息问题。

所谓历史信息，指的是条例施行之前形成的政府信息。是不是只能申请条例施行之后才形成的政府信息？实践中有不同的看法。以媒体热炒的所谓条例施行后政府信息不公开第一案为例。简要案情是，黄由俭、邓柏松等五位退休职工在条例实施后的第一个工作日，来到汝城县政府，递交了《政府信息公开申请书》，申请汝城县政府公开县政府有关部门对原自来水公司改制情况出具的调查报告，遭当场拒绝。据《法制日报》2008年5月8日《究竟什么样的政府信息应公开》一文报道：汝城县政府有关负责人认为，有关原自来水公司改制情况的调查报告是在2007年做出来的，而条例是2008年5月1日才实施的，按照法不溯及以往的原则，此调查报告不受条例的约束。可见，汝城县政府主张调查报告不受条例约束的理由是法不溯及既往。

根据法不溯及既往原则，人民法院不能依据现行条例认定行政机关在该法施行前未公开政府信息的行为违法。但是，公民、法人或者其他组织在新法施行后才申请公开此前产生的政府信息的，人民法院应当依照现行法律规定审查被诉信息公开行为的合法性。既然被诉具体行政行为是汝城县政府拒绝公开调查报告的行为，原告的申请以及被告的拒绝都发生在条例施行后，当然要受其调整，谈不上法溯及既往的问题。至于调查报告形成于条例施行前，实质上涉及历史信息的公开问题。

三、原告诉讼主体资格

原告主体资格或诉权，是解决原告是否可以启动行政诉讼司法救济的主体资格问题。在政府信息公开行政诉讼中，诉权往往与受案范围相混淆，与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不仅导致原告主体资格的不具备，同时也可能构成不属政府信息公开行政诉讼受案的事由。比如对政府机关的“三公”政府信息（公款接待、公车消费、公费出国），某一审人民法院认为属主动公开信息，不属受案范围，而二审法院认为该信息与原告没有法律上的利害关系。《条例》第13条依申请的政府信息公开就是以自身生产、生活、科研等特殊需要（“三需要”）为前提条件，国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。申请人不具备“三需要”条件的，就不具备提起行政诉讼的诉权。因此，在依申请公开的政府信息公开行政诉讼中，原告应当提供自己与该政府信息公开具有特定的生产、生活、科研等实际需要的证据，不能提供的，原告应承担举证不能的后果，起诉将不被受理，或受理后被裁定驳回起诉。至于哪些需要才是生产、生活、科研所需，实践中存在很大的争议，笔者认为应根据公民、法人和其他组织的正常需要来判断，认定标准应宽于行政诉讼法规定的“法律上的利害关系”，最高院应及时出台相关司法解释，以正确指导司法实践。

四、政府信息公开案件如何裁判

《行政诉讼法》及其司法解释规定了六种判决方式：维持判决；撤销判决；履行判决和变更判决；驳回诉讼请求判决和确认判决。信息公开案件审理中常用的是履行判决、驳回诉讼请求和确认判决。

（一）原告要求撤销行政机关告知决定案件中判决方式的选择

1.行政机关予以公开和不予公开政府信息的行政行为正确，一般情况下可判决维持和确认合法，或者根据“行诉解释”的相关规定判决驳回诉讼请求。

2.行政机关不予公开政府信息的决定违法，法院审理后可以确认涉案政府信息应予公开的，可在撤销具体行政行为的同时，责令被告行政机关限期公开政府信息，所附期限不应超过《条例》规定的答复期限；如原告已获得其申请公开的政府信息，则确认违法。

3.行政机关予以公开的决定违法，涉案政府信息不应予以公开，可直接判决确认违法。

4.行政机关予以公开的内容错误，可在撤销具体行政行为的同时，责令被告限期重新作出决定。

（二）原告要求判决行政机关履行信息公开法定职责案件的判决方式

1.要求行政机关履行答复职责的判决。若行政机关未在法定期限内履行答复职责的，按《行政诉讼法》第54条第（3）项判决限期答复；若在判决前，行政机关履行了答复职责的，则判决确认违法。

2.要求行政机关履行公开职责的判决。行政机关尚未答复的，按照要求履行答复职责案件的方式进行审理和判决；行政机关已答复的，按照要求撤销行政机关告知决定的案件的方式进行审理和判决。实际上撤销判决和履行判决在执行方面存在较大区别，侧重点亦完全不同。除行政不作为案件外，在有明确行政决定的情形下作撤销判决，体现了司法审查对行政权力的有限介入，可由行政机关重新作出具体行政行为，确定信息的公开与否。而直接判令行政机关履行公开政府信息的职责，实践操作中难以度量分寸，尤其是涉及一些专业性问题，相比撤销判决具有较大风险，需审慎酌处。可考虑对原告作适当释明，使之诉讼请求围绕信息公开决定，即以行政决定为诉讼标的，从而避免在原告诉讼理由难以成立而行政决定又违法时，最后给出的判决结果是撤销具体行政行为的情形。

五、实践中如何防范和应对诉权滥用

实践中有少数起诉人出于各种非理性动机，如一人提起数十、数百起信息公开诉讼，多人就同一信息反复、多次分别提起诉讼，或是干扰法庭秩序等等。对于此类权利滥用的情形，现行法律未规定具体制裁措施，实践中尚未建立防范机制。需要在现行法律规定框架中，采取合理应对方法：

1.严格起诉审查。对主观上诉权滥用意图较明显，客观上又有不当言行和对立情绪，且缺乏合理诉讼理由，又不理会法院的释明和建议，对诉讼请求不加明确解释和说明等，立案时需慎重审查和对待。应根据《行政诉讼法》和相关司法解释对不符合受理条件的，依法裁定不予受理或驳回起诉。

2．加重举证负担。一是对法律和司法解释有明文规定的，要善于充分运用。如对当事人申请的事实、内容和理由进行仔细审查，必要时要求其对申请内容作明确解释和举证；此外，对于被告答复信息不存在或不掌握的案件，如果发现有诉权滥用之嫌，可要求当事人对其相反主张提供相应证据。二是法律和司法解释没有规定的，要合理加重被怀疑对象的举证责任。这实际上也是提高滥用诉权者的诉讼门槛，即使因法律缺失而使法官不能明确表述和加以制裁，起码也增加了非理性诉讼的风险。

3．掌控程序节奏。一是庭前组织当事人充分开示证据，防止证据突袭，使法庭被动。二是严格举证期限，对过期举证一般不予采纳。虽然行政诉讼证据规则对原告举证期限的规定较被告宽泛，如果有充分理由怀疑当事人有滥用诉权的可能，就可以对举证期限严格加以限制。

4．强化职权取证。在引入当事人主义的现行诉讼模式下，不能过于弱化法官职权。在当事人滥用诉权情况下，法官应当有意识地主动行使职权调查，以发现真实和避免错误。对依职权调取证据作从宽解释，允许法官强化职权调查，查明案件事实和背景情况，可根据需要在原告诉请、当事人争议焦点和合法性审查要件之外进行必要的调查，争取主动，有效预防和阻止滥用诉权的情况发生。

5．重视化解争议。当事人往往就其他有关问题亦提起行政或民事诉讼，构成双重或多重诉求，主要涉及房屋拆迁、规划、劳动保障和环保等。应注意了解当事人所追逐的真实利益，加强法律释明工作，可能情况下尽力解决其实际困难，消除情绪对立，从而促使当事人理性地主张合法的权益。